事业单位分类谨防陷入误区
2017-10-02 19:01
来源:未知
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  ●组织、市场组织和社会组织共生共荣,恰恰是多种多样的公益性服务组织蓬勃发展、大显身手的适宜空间。

  ●从事公益服务的事业单位的特殊性,不全在于其生产的产品和服务,而在于其组织特性及相应的法律。

  ●在事业单位的分类中,除了行政类和经营类机构之外,非营利组织的定性要比公益类事业单位的定性更加科学、合理、可靠。

  事业单位关系到转变职能、健全公共服务体系和改善公共服务质量等目标,具有重要意义和广泛而深远的社会影响。近年来,经过若干地方的试点之后,事业单位的政策思逐步成形,在全国范围内和不同层级上已经实施或正在推进这项。按照《中央国务院关于分类推进事业单位的指导意见》和《国务院办公厅关于印发分类推进事业单位配套文件的通知》要求,中央所属事业单位目前正在进行分类工作。鉴于科学划分类别是推进事业单位的基础和重要内容,而在实践中,一些事业单位对这项的旨、目标、思以及自身的组织性质和类别归属,还存在着许多模糊甚至错误的认识,当前在单位分类和实施的过程中,的确有必要提醒人们,一定要防止使事业单位的分类陷入种种误区。

  已经实施和正在推进的事业单位,基本上是遵循政事分开、事企分开和管办分离的原则,对现有事业单位按照主要承担行政职能、主要从事公益服务和主要从事生产经营的职能特点,进行分类,同时以养老和人事制度配套,辅以财政政策的调整和完善。对现有事业单位进行类别划分所采取的三分法(行政类、公益类和经营类),在一定程度上体现了思设计上的国家()与市场的二元论思想。这种二元论思想,首先表现在对体制结构的理解上与市场两分的倾向;其次表现为对组织职能的理解(市场经营或行政与公益);再次表现为对事业单位运行机制的区分(靠财政支持、靠市场资源,或是同时脚踩和市场这两条船)。

  目前的如果能够从现有的公办事业单位的庞杂组织中,把主要承担行政职能和主要从事生产经营活动的机构分离出去(分别转归行政体系或转制为企业),以实现政事分开和事企分开,无疑具有重要意义。不过,假如把这种基本上适用于企业和市场发育的二元论框架,继续套用在公办事业单位的上,就容易忽视事业单位自身的复杂性和社会事业发展的内在逻辑。因为公办事业单位的毕竟不同于以往国有企业的,加之公共服务和社会公益事业的特殊性,对于许多长期从事公益服务的事业单位来说,的确很难甚至无法在与市场两者中间做截然了断的二选一式选择。

  其深层原因在于,在现有的思、人们对政策的理解以及习焉不察的思维定式中,对体制结构和组织性质的理解,往往是与市场非此即彼,很少注意社会视角,大多没有充分重视全面系统的组织生态———组织、市场组织和社会组织共生共荣。而这三者还存在着交叉覆盖的情况,其中两两交叉和三者重叠的部分,恰恰是多种多样的公益性服务组织蓬勃发展、大显身手的适宜空间。

  现有的事业单位分类方案,虽然结合了产出(职能)视角和投入(资源配置)视角,即依据投入—产出的综合评判标准,但体现的仍是国家()与市场二元论的逻辑,而基本上没有体现社会逻辑,特别是没有一以贯之地明确非营利组织视角。

  在某种程度上,国家()与市场的二元论框架,局限了我们对事业单位特别是公益性事业单位的组织属性和发展空间的认识视野。

  相关政策文件中强调严格按照社会功能划分现有事业单位类别,并具体分为行政类、经营类和公益类。

  在过去相当长的一段时期内,事业单位从行政机关的附属物演变成在资源配置上可以同时获取的公共财政资源和市场领域私人资源的组织,并且在与市场之间游离和游走。有些机构如鱼得水,左右逢源;不可避免地,有些机构也可能偏离了原来的组织旨,甚至迷失。

  现有政策的大致思是,主要或基本以职能(社会功能)或产品和服务及其服务对象的性质来确定公益性,再以公益性界定组织性质,并作为组织分类的基本依据。然而,仅仅根据职能定位和提供的产品或服务的性质(产出视角)来判定组织性质,既不科学,也不可靠;以此来确定组织的运行机制则更成问题。其实,公益性往往难以界定清晰。如果没有完善有效的约束机制,或公立机构、公益组织也可能谋求特殊利益,罔顾公益。在传统体制下,国有企业单位也会存在谋求在职人员福利最大化,而不是资本收益最大化的倾向,从而出现工资福利利润的现象;更不必提公共服务对象福利水平最大化的目标了。如果激励制度完善而合理,企业或市场部门也要承担社会责任,也会追求社会理想,私人组织也会做公益。

  究其根本,从事公益服务的事业单位的特殊性,不全在于其生产的产品和服务,而在于其组织特性及相应的法律。在事业单位的分类中,除了行政类和经营类机构之外,非营利组织的定性要比公益类事业单位的定性更加科学、合理、可靠。

  为防止事业单位分类在种种认识误区中扭曲变形、泥足,的决策者和作为对象的事业单位,都必须具备更加明确清晰的战略意识。

  ———应努力超越国家()与市场的二元论思想框架的局限,高度重视公益事业发展中的社会逻辑和非营利性组织视角,、市场、社会多元论,为事业单位拓展战略视野和组织发展空间。

  ———明确和民营的社会公益性事业发展的基本组织形态和微观主体都营利性组织,并且,要从组织旨限定、筹融资约束、不分配约束、营利活动、对交叉补贴行为不良倾向的以及组织控制权的非市场化约束等方面,全面把握非营利性组织的内涵、运作模式和监管方式,以此作为公益类事业单位的方向。

  ———应随时发现中的问题和不良现象,及时改进机制设计,努力营造公益性非营利组织“准入、公平竞争、多元筹资、分配”的制度,在攸关公益类事业单位成败的制度安排上,不留下任何规避不分配约束的突破口和漏洞。

  ———各类公益性事业单位应充分借鉴国外非营利组织发展历史进程中的经验教训,在自身的组织性质认定、职能定位、筹资渠道战略、产品和服务战略、人力资源与财务分配制度和战略选择方面,着眼长远,尽力克服机会主义倾向,抵御短期算计的。

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